MUNICIPLIZACIÓN
DE LA EDUCACIÓN*
Dónde estamos con la Municipalización de laeducación
Informe preparado por Hugo Díaz D.y Otto Eléspuru R.,
(Informe del INIDEN, año xvii,Nº 1, enero, 2008)
En julio del 2006, el presidente AlanGarcía anunció la municipalización de la educación como un programa orientadoa otorgar un rol protagónico en la mejora de la calidad de la enseñanza al alcalde, la comunidad y los padres de familia, unidos en un Consejo EducativoMunicipal.
Uno de los aspectos en los que el presidente García puso mayor énfasis en apoyo de la municipalización fue que los destinos de la educación local recaerían especialmente en manos de una autoridad elegida democráticamente y no por el Ministerio de Educación: el alcalde. Es éste quien ejerce liderazgo en su ámbito y que vive mucho más cerca que el director de la Unidad de Gestión Educativa Local los problemas y soluciones que requiere la educación peruana. Además, gozando el municipio de mayores niveles de autonomía, se rompía una cadena que establece una fuerte dependencia de las instituciones de enseñanza a una administración que se resiste a perder poder de decisiones y que hace de la autonomía escolar un sueño más que una realidad.
La municipalización aparece como una forma efectiva de profundizar un proceso de descentralización que en educación comenzó a ejecutarse formalmente desde 1962 aunque enfrentando avances y retrocesos en el transcurso de las últimas décadas. En 1996 se dio el paso más significativo de los últimos años, conla Resolución Ministerial Nº 016, que avanzó en un proyecto de transferencia de varias de las funciones a los centros educativos con el objeto de aumentar su capacidad de gestión y de toma de decisiones.
Adicionalmente la municipalización de la educación se ve respaldada por otro argumento no menos importante: el deterioro de la imagen de los órganos de la administración intermedia, en especial de las Unidades de Gestión Educativa Local que, no obstante tener un papel clave en el éxito que las políticas educativas, son vistas por lo general como instituciones que poco aportan al trabajo de los profesores y personal directivo de los centros educativos; por el contrario, se las percibe como órganos ineficientes, de freno a la innovación y con altos niveles de corrupción.
Previo al anuncio del presidente García,varios países de América Latina y otras regiones del mundo habían desarrollado amplia experiencia en municipalizaciónde la educación. Quizá una de las más relevantes y de más cerca recordación es la realizada en Chile. Hoy varios se preguntan cómo pudo perdurar un proyecto que en lugar de favorecer la equidad aumentaba las desigualdades, aumentando las brechas de calidad de la educación que reciben los ricos y los pobres. ¿Cómo podrían administrarc entros educativos una gran mayoría de municipios sobrecargados de obligaciones y a la vez con precarias capacidades profesionales y financieras?¿La municipalización de la educación era la única salida para combatir la ineficiencia y centralismo burocrático?
En el balance de 26 años, según el especialista Loreto Egaña del PIIE, se encuentran ahora varias respuestas. Los municipios más pobres, cuentan con un tercio menos de recursos que los más ricos para proveer servicio educativo. Las capacidades profesionales de los municipios para administrar los establecimientos son precarias, a lo que se añaden las múltiples otras funciones que deben atender. Los municipios son organismos centralizados y con una dependencia notable del alcalde deturno. La preocupación por la educación municipal depende en gran medida, del interés del alcalde en el tema. Por último, la apertura del mercado educativo a los proveedores privados, a través de un sistema único nacional de financiamiento vía subvención por alumno,
fue el complemento necesario de la municipalización. Posibilitó abrir la competencia para captar alumnos entre los establecimientos tanto particulares como municipales, pero la calidad de los procesos educativos, no mejoraron por el incentivo de la ganancia, pues los estudiantes que más necesitan no constituían un buen negocio para los municipios y particulares involucrados.
Son apreciaciones a tener en cuenta en la experiencia peruana. Más aún cuando estando por iniciar el segundo año de ejecución del plan piloto se ha anunciado oficialmente que a fines del 2008, se efectuarán las modificaciones normativas y de política que la experiencia recomiende, a fin de expandir progresivamente la municipalización hasta su generalización el año 2015.
Municipalización 2008.
Para definir su estrategia de trabajo en el presente año, las autoridades del Ministerio de Educación han expresado que aplicarán“lineamientos similares a los diseñados el año anterior, aunque ampliando la cobertura del piloto. A las 47 municipalidades que participaron el 2007, se adicionarán nueve que reemplazarán a las que interrumpieron su participaciónen año 2007 y otras 56 municipalidades. En la selección de estas últimas participaran los gobiernos regionales. Una primera interrogante que despierta la estrategia de municipalización de la educación para el 2008 es si durante el 2007 se ha generado suficiente experiencia positiva que permita al Ministerio de Educación inclinarse por una ampliación del piloto a 65 nuevos municipios. La evaluación realizada, que se difunde en la página web del Ministerio de Educación, es sólo descriptiva de las acciones programadas, sin incidir mayormente en reflexiones respecto de la pertinencia del enfoque y modelo de municipalización, sus objetivos, el interés y la calidad de la participación de los alcaldes y la comunidad, los avances cualitativos en cuanto a gestión y mejora del servicio que en las instituciones educativas participantes se está produciendo.
De otro lado, es conocida la precariedad de recursos que el Ministerio deEducación asignó para la municipalización y que no llegaron a transferirse el año pasado. Los pocos recursos utilizados fueron ejecutados centralizadamente, por el propioMinisterio, en actividades de capacitación y monitoreo. En parte explica el poco interés de muchos alcaldes de participar en el Taller, que sobre la DinámicaFuncional de los Consejos Educativos Municipales, realizó el Ministerio de Educación en setiembre pasado. De los 47 alcaldes invitados asistieron 23 y ocho enviaron sus representantes.
Para el 2008, el presupuesto asignado para la Municipalización es sólo el 50% de lo disponible el año pasado; es decir, para atender 114 y no 47 municipios, solo se dispone de dos millones de soles. No haber transferido recursos a tiempo y la pobre perspectiva de disponibilidad presupuestaria para este año está desanimando a varios municipios de continuar o iniciar su participación en el piloto en el presente año.
Carece de sustento el argumento señalado en la evaluación oficial del Piloto, que la municipalización se ejecuta sin costos adicionales, para evitar en el futuro la interrupción del proceso por falta de recursos y para asegurar susostenibilidad. No es difícil llegar a la conclusión que si se quiere enfrentar la raíz de los problemas de calidad y equidad de la educación en las células básicas de funcionamiento del sistema educativo hay que invertir; sobre todo en la superación del significativo déficit de financiamiento que muestran las partidas asociadas al funcionamiento de las aulas y los centros de enseñanza.
Con un presupuesto promedio mensual para bienes y servicios de S/. 0.80 por estudiante en educación primaria es imposible cambiar la tendencia de los resultados que muestran las evaluaciones de rendimiento estudiantil.Lo que pueden aportar las comunidades y los municipios pobres es insuficiente y a veces imposible de lograr. Lo demuestra la estadística que para la evaluación del piloto ha preparado el Ministerio de Educación: en el mejor de los casos, el 57% de los 47 municipios participantes en el 2007 hizo alguna inversión en construcción, equipo, mantenimiento y adquisición de textos y material educativo. Algunos, no tanto por el interés y convicción respecto de las bondades del piloto, sino porque aprovecharon los aportes del canon minero.
No es equivocado pensar que en la estrategia del gobierno está el aprovechar el potencial de recursos quelos gobiernos regionales, locales y lascomunidades pueden ofrecer a laeducación. Es un buen objetivo, pero quetoma su tiempo. Lo que muestra la experiencia de municipalización es que son pocos los Gobiernos Regionales interesados y dispuestos a apoyar financieramente el piloto; más bien se percibe a los municipios como nuevos competidores en un presupuesto que representa una parte significativa de los recursos que maneja la Región. De no aumentar el presupuesto para la municipalización a niveles mínimos razonables, que permitan cubrir una canasta de funcionamiento de la estructura básica de organización y de inversión en factores de calidad, lo que estaría por suceder es la frustración de muchas comunidades por una nueva reforma de gestión fracasada De allí que lo recomendable sería que las autoridades del Ministerio tomen conciencia que sin recursos adicionales no hay ninguna posibilidad de un piloto de municipalización exitoso. A mayor plazo, se necesita una reforma profunda del proceso de asignación de recursos presupuestarios donde los principales beneficiados sean los centros educativos.
Complementariamente, habría que destacar que la política de inversiones en centros educativos requeriría ser más coherente. Se quiere que los municipios asuman el liderazgo de los procesos educativos en su ámbito, pero se dan medidas en paralelo que los ignoran y posibilitan que los centros educativos reciban directamente recursos para mejorar o reparar su infraestructura.
No se critica la necesidad de invertir en la mejora de los locales escolares; lo que está en cuestión es la coherencia del modelo de gestión, que con unas medidas busca fortalecer al municipio y con otras lo debilita.
Una segunda interrogante que sugiere la aplicación del piloto de municipalización es si el Ministerio de Educación debe apostar por un solo modelo de gestión de instituciones educativas o si la administración intermedia y la escolar deberían ser manejadas con criterios más flexibles. Por ahora las autoridades de gobierno parecerían inclinarse por la primera opción, no obstante las preocupantes lecciones de la experiencia internacional y lo que puede desprenderse de una realidad geográfica y cultural muy heterogénea, de altos contrastes en términos de capacidades y potencialidades de cada ámbito territorial. Esta preocupación se complementa con otra de mayor alcance,¿qué se desea enfatizar con la municipalización de la educación: lo administrativo, lo pedagógico, los resultados y calidad de la educación?. La descripción oficial del modelo puesto en práctica por el Ministerio de Educación no ha sido explícita en sus intenciones; más bien de las acciones de capacitación realizadas al personal de los municipios se desprende que el énfasis es administrativo. Para la transferencia se capacitaron 289 trabajadores entre planilleros, especialistas en presupuesto y planificación, informática, personal, trámite documentario y secretarios técnicos. La intencionalidad en cuanto a lo pedagógico solo se abordó en la campaña inicial de conformación de los consejos educativos municipales.
La reorganización que el Ministerio deEducación debe realizar para adecuarse a la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo debería ser el espacio para pensar enuna reingeniería integral. Equivocado sería reorganizar solo el nivel central.INIDEN no se cansará de recordar que alpaís se le presenta una oportunidad única de mejorar su educación. En los siguientes años manejará incrementos presupuestales nunca antes administrados y debería hacerlo con alta eficacia y eficiencia; por otro lado, hay que aceptar que sin un buen soporte de asesoría y capacitación, los centros educativos difícilmente podrán mejorarsus resultados educativos. Ese apoyo debe proveerlo la administración intermedia.
En esa intención, sería recomendable, para la adecuación a la Ley Orgánica delPoder Ejecutivo y para ilustración de la opinión pública y de quienes monitorean la municipalización de la educación, dar a conocer los cambios que la municipalización acarreará en la organización de las Unidades de Gestión Educativa Local: ¿subsistirán o existirán dos estructuras paralelas? ¿habrá transferencia de especialistas o las municipalidades tendrán libertad de seleccionar su personal?
Aún cuando son evidentes las limitaciones que enfrenta el Ministerio de Educación para emprender el piloto de municipalización, sorprende la decisión que piensa adoptar a partir de este año. Adicionalmente a cubrir los niveles de educación inicial y primaria, piensa incluir a las instituciones de educación secundaria, superior no universitaria y técnico productiva. Nuevamente laspreguntas son: ¿con qué estructura de organización y presupuesto? O únicamente será una transferencia de recursos sin tener como eje de preocupación lo que el servicio podría mejorar.
Quedan en la lista de preocupaciones otros aspectos de la experiencia del piloto de municipalización que tendrían que ser esclarecidos.
* Publicamos el presente estudio por algunos aportes en cuanto al análisis estrictamenete educativo y pedagógico que se hace sobre la municipalización, pero no debemos de olvidar que la municipalización -como incluso con éste éstudio ha quedado demostrado- no es sino la privatización de la educación, donde ésta pasa a ser un producto más que ingresa al mercado y por lo tanto se rige por las leyes de éste. y la privatización de la educación es parte de la aplicación de la política económica neoliberal, que busca justamente privatizar todo, la educación, la salud, etc. La implementación de esta política neoliberal, necesita paz social y como choca necesariamente con los intereses del pueblo y de los maestros, el gobierno trata por todos los medios de destruir las organizaciones sindicales, populares. Por eso trata de desprestigiar y maltra a los maestros, por eso todas sus leyes apuntan a someter a los maestros y al pueblo.
Es necesario comprender que la municipalización de la educación -privatización- no es un hecho meramente educativo, sino es escencialmente político y al cual debemos enfrentar en los dos campos.
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